從1978年改革開放至今,中國的經濟發展優於所有其他國家。為何能夠如此?因為政府積極參與和協助國家經濟的發展,地方首長的升遷與當地經濟的增長程度幾乎掛鉤。這與選舉民主國家的地方首長由所有居民投票選出來,完全不同。《置身事內》([1])講述中國政府如何參與和協助國家經濟的發展。
「我國的政治經濟現象非常複雜,不同的理論和信息都只能反映現象的不同側面…」「要避免把舶來的理論化成先入為主的判斷――看到現實與理論不符,便直斥現實之非,進而把要了解的現象變成了譏諷的對象――否則就喪失了”同情的理解”的機會。」
中國龐大,行政區和事權的劃分影響很大,不時會視狀況做一些調整,劃分的三大原則:公共服務的規模經濟、信息複雜性、激勵相容。
改革開放開始時,中國大陸的財政是承包制,中央政府與各地方談定稅收的分成方式,各地方不同,稅由地方徵收,按分成方式把部份稅收上繳中央。承包制不利於中央,隨著中國經濟的增長,中央獲得的稅收在GDP中的占比卻愈來愈少,因此自1994年實行分稅制改革。
分稅制改革把稅收分為三類,中央稅(如關稅)、地方稅(如營業稅)、共享稅(如增值稅,即產品稅,中央拿75%,地方拿25%);當時有國稅和地稅兩套徵稅機構,到2018年才合併成一套機構。分稅制改革後,總稅收在GDP中的占比和中央稅收在總稅收中的占比都比較穩定和合理。
分稅制改革後,地方的稅收大減,但各種支出不減,於是發展出土地財政。城市化使土地增值,地方政府就收取土地使用權轉讓費來挹注財政。工業用地的轉讓費仍然非常低,以吸引工業投資,商業和居住用地的轉讓費則符合市場價格。
地方政府成立一些國有獨資的城投公司,也被稱為地方政府融資平台,幫城市做融資和開發建設。城投公司持有從地方政府取得的大量土地使用權,憑藉政府的隱性支持向銀行借款,並且視狀況能得到政府的補貼。土地財政和城投公司有助於大陸的快速建設和發展,但是涉及巨大金額的決策權集中在個別地方官員手中,容易滋生腐敗。
中國的債務原來很低,2008年為了抵禦美國引起的全球金融風暴,中國政府推出4兆人民幣的金融寬鬆計劃,導致債務的迅速累積,到2018年債務總量達到GDP的258%(與當時美國的債務總量/GDP相近),其中政府債務占51%,居民債務占54%,非金融企業債務占154%。而在非金融企業債務中,城投企業占40%,房地產企業占75%,是大宗。中國政府因此自2019年起限制房地產企業和城投企業的融資,並且設法逐漸削減債務。
過去「由於各種市場都不完善,法制也不健全,私人部門很難克服各種協調困難和不確定性,政府和國企於是主導投資,深度介入了工業化和城市化的進程。」現在「市場機制已經相對成熟,法治的基礎設施也已經建立,民間的各種市場主體已經積累了大量資源…市場化改革要想更進一步,”生產型政府”就需要逐步向”服務型政府”轉型。」
[1] 蘭小歡《置身事內:中國政府與經濟發展》上海人民出版社,2021。










