簡單搞懂大陸的黨政制度 | 郭譽申

大陸的國家政法機構包括「一府一委兩院」,一府是國務院,在地方稱為人民政府,一委是監察委員會,兩院則是人民法院和人民檢察院。一般政法機構之外,還有人民代表大會和中央軍事委員會。

大陸國家機構的功能和台灣大同小異,它的國務院相當於台灣的行政院,人民代表大會相當於立法院和縣市議會,人民法院相當於司法院,而監察委員會相當於監察院。不同部份在於,大陸的中央軍事委員會相當於台灣的國防部,但中央軍事委員會是一獨立機構,不像台灣的國防部隸屬於行政院;大陸的人民檢察院相當於台灣的各地檢察署,但人民檢察院是一獨立機構,不像台灣的檢察署隸屬於行政院法務部;台灣的司法院有大法官解釋法律,大陸則由人民代表大會解釋法律;大陸的「一府一委兩院」和中央軍事委員會都向人民代表大會負責,高階職務都由人民代表大會投票任免。

大陸的國家元首是國家主席,國務院的首長是國務院總理,而中央軍事委員會的首長是中央軍事委員會主席,是三軍的統帥。國家主席類似於台灣的總統,但總統自然是三軍統帥,國家主席則未必是三軍統帥。近年大陸的國家主席都兼任中央軍事委員會主席,過去則曾經由兩人分任這兩職務。

大陸實行「黨政合一」的政治體制,共產黨是執政黨,可以被視為國家機構的延伸和補充。共產黨在中央和各地方都有委員會,例如在中央有中央政治局常委會(共產黨的最高權力機構),在地方有省委員會、市委員會、縣委員會等等,委員會的主席稱為書記,因此有省委書記、市委書記、縣委書記等等,而中央政治局常委會的主席是總書記,是共產黨的最高領導人。各委員會的功能在於協調統合「一府一委兩院」和人民代表大會各獨立機構,其委員多半由「一府一委兩院」和人民代表大會的領導者組成,因此各地的書記成為各地方的實質領導人,而總書記成為大陸的實質最高領導人(總書記一般兼任國家主席和中央軍事委員會主席)。

共產黨實行「民主集中制」,既要黨內民主,又要黨內權力的集中。中央政治局常委是由中央委員會委員選舉產生,中央委員會委員是由黨代表選舉產生,而黨代表則是由全體黨員選舉產生,這些選舉體現了黨內民主。這些選舉的候選名單則由上級長官或相關的主席團提出,體現了黨內權力的集中。換言之,黨員/官員的升遷取決於兩方面,長官的賞識和相關黨員的選舉支持,缺一不可。

人民代表大會的代表的選舉也類似黨內選舉,是規畫下的選舉,缺點是不夠自由開放,優點是各領域的優異人士,如勞動模範、教師模範等等,多能入選,而財力不是選舉的要件。

「民主集中制」自然導致「集體領導」。共產黨的權力在各委員會的委員集體,委員都由選舉產生,書記雖然是委員會的領導者,無權撤換委員,書記因此受到相當制衡。類似地,「一府一委兩院」的高階職務都由人民代表大會任免,國家主席無權撤換,國家主席也受到相當制衡。

中國大陸的黨政合一體制和多數國家的多黨選舉體制很不同,後者的政黨的主要工作是選舉,而前者的執政者總是共產黨,其主要工作是施政治國,術業有專攻,共產黨因此有很好的施政績效。此外,在多黨選舉體制,執政者總會受到在野黨的干擾和杯葛,影響施政的效率;也可能經常更換政府,使政策無法貫徹或連貫。大陸的黨政合一體制沒有這些弱點,黨政合一體制的弱點在於,執政黨的權力缺少在野黨的制衡,若大陸能實現依法治國、嚴以治黨,以法治限制黨的權力,則「中國模式」是很可能勝過多黨選舉體制的。

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