發展中大國的都市化不容易-中國如何? | 郭譽申

現代化是從貧窮落後的農業社會,逐漸發展工商業、服務業,由低價值產業,持續往高價值產業演進發展的過程。現代化必定伴隨著都市化,即農村人口逐漸被吸引集中到都市,因為都市更適合工商業、服務業,而有較高的所得。都市化對農村也有好處,使農村人口減少,每個農民分攤到的耕地增加,於是適合農耕機械化,可以增加農民的生產力和所得。

都市化對於較小的國家幾乎不成問題。以台灣為例,台灣人口少於上海市的2780萬,多於北京市的2090萬,換言之,即使台灣的人口全集中在台北、新北、桃園(當然只是假設),而形成一個大都市,其擁擠程度就跟上海或北京差不多,還算可行。這表示小國少有都市過分擁擠的問題。

然而中國大陸這樣的大國,都市化就不容易,有不少難處。上海、北京已經是人口超多的大城市,而其他的重慶、天津、廣州、深圳等等人口都超過千萬。都市化要讓人口集中到都市,但是人口太多可能超過都市的負荷,而拖垮一個都市。人口應該如何分布在各個都市、農村,是大國都市化的難處。

事實上,工業先進國家很少有人口超多的大城市,而發展中大國常因為都市化不成功,而形成擁擠雜亂的超大城市 (參見《2020全球城市規模排行榜公布!》)。一些中等收入大國,如墨西哥、巴西,就因為都市化不成功而落入中等收入陷阱,以致長期無法晉升為已開發國家。

發展中大國的都市化時常不成功,因為大都市的生活機能較佳,工作機會較多,而勞工工資亦相對較高,自然會吸引大量農村居民加速移入,於是容易在大都市裡形成許多低所得、環境髒亂、治安不佳的貧民窟,造成都市社會的不穩定、不安全,最後拖垮原本生產力高的大都市。

多數發展中國家沒有什麼機制能影響農村居民的加速移入大都市,中國大陸卻有戶籍制度能夠調節農民工的移居都市,農民工是已在都市工作的原農村居民。中國自古就有戶籍制度,戶籍記錄一個人的長期居住地。大陸一向根據每個人的戶籍,由當地政府提供各種社會服務和福利,如醫療保險、公立學校就學等等。

大陸的戶籍區別農民和都市居民,近年都市已開放接受農民工的入籍轉為都市居民。愈擁擠的都市,如一線都市,對入籍農民工的要求愈高,而愈不擁擠的都市,如二、三線都市,對入籍農民工的要求愈低。這樣政府就能適度調節農民工的入籍都市,讓已經很擁擠的都市不會超過其負荷能力,而較不擁擠的都市獲得人口的補充。可以想見,這樣的政策大致能保證優良的都市化,及促進地區均衡發展,比任由農民工大量移居少數大都市為佳。這是中國比其他發展中大國發展得好,並可望晉升為已開發國家的原因之一。

歐美一般沒有戶籍制度,一些學者專家於是傾向把中國的戶籍制度污名化([1]),農民戶籍被視為歧視,而農民工被視為受剝削的犧牲品([1] [2])。本文駁斥了對於戶籍制度的污名化。筆者已在另文指出,農民工不是受剝削的犧牲品,請參見《評《尋租中國》-看清大陸的發展之路》。

[1] Dexter Roberts,《低端中國:黨、土地、農民工,與中國即將到來的經濟危機》(The Myth of Chinese Capitalism: The Worker, the Factory, and the Future, 2020)。

[2] 吳介民,《尋租中國:台商、廣東模式與全球資本主義》,2019。

評《尋租中國》-看清大陸的發展之路 | 郭譽申

中研院社會所吳介民博士在2019年出版《尋租中國:台商、廣東模式與全球資本主義》,是少數在台灣研究大陸經濟發展的重要學術著作之一。雖然是比較硬的學術著作,《尋租中國》卻受到不少關注(以Google查詢可知),而一些親綠社群更以此書作為批評中國大陸的理論基礎。

作者從1994年起至2015年到大陸從事許多田野調查和訪談,最主要在廣東,還包括長江三角洲地區、浙南溫州地區等等。訪談對象包括台商、台幹、陸資廠老闆、陸幹、農民工、政府官員、學者、勞工NGO工作者等等。

基於這些調查和訪談資料及一些理論分析,作者的主要結論是,中國大陸的經濟發展屬於「尋租發展型國家」。「國家授予地方政府與官員機構化尋租(尋租比喻收取租金)的權力空間,用來激發地方政府招商引資、發展經濟的誘因;這種權力的授予方式,包括採取明文法規,或非正式法規;地方政府得以利用此權力空間,參與經濟全球化的過程,介入全球價值鏈的治理過程,促成經濟擴張與成長,並達成價值攫取。」

作者批評「中國出口導向成長模式主要依靠剝削農民工而達成高積累」,「這個剩餘分配與資本積累模式,造成國民所得分配的高度不平等」。農民工是原來居住在鄉村,戶籍身份為農民,而進入都市務工者。農民工一般比在地職工工資低,獲得的社會保障(如養老、醫療保險等)也較少,並且難以改變身份為都市居民(近年才逐漸放寬)。


《尋租中國》描繪中國大陸自改革開放以來的發展歷程,著重於其機構化尋租模式。如書中所述,在改革開放早期,地方政府與官員被授予的機構化尋租權力空間很寬廣,後來中央逐漸收縮此權力空間,而到近年這樣的權力空間已相當小。因此尋租發展型國家較符合近年之前的大陸,而非近年、現在和未來的大陸。作者認為,大陸的經濟發展屬於尋租發展型國家,是有點過於籠統了。

機構化尋租的演變很容易理解。改革開放之前,大陸是很反資本主義的,其制度甚至不允許稍大的民營企業。在改革開放前期,整體的制度還不可能改變,因此中央只能授權地方自行創立制度,即機構化尋租,來招商引資、發展經濟。例如,不能成立公司,就不能正常徵稅,於是以收工繳費(大致根據員工數)取代徵稅。當改革開放漸有成效,整體的制度已能逐漸改為符合市場經濟,就不再需要機構化尋租了。在此可見大陸漸進式制度改革的難處和了不起。

如書中所述,尋租發展型國家的前提是出口導向的工業化。近年大陸外貿的比重卻逐漸降低,而愈來愈著重內需產業,如服務業、基礎建設工業(如高鐵)、航太工業(如衛星導航)等。這些產業(被作者忽略)雖然也可以外銷,卻與機構化尋租無關,都佐證尋租發展型國家僅適用於近年之前的大陸發展。

官員個人尋租,與機構化尋租只有一線之隔,就是收賄貪瀆。兩者不易區別是大陸過去貪腐相當嚴重的主要原因。近年機構化尋租逐漸退出舞台,官員個人尋租於是無所遮掩,而能夠被整治清理了,這是習近平打擊貪腐能夠成功的背景因素。

農民工一般是來自鄉村的窮人,值得同情。但是作者對大陸剝削農民工的批評不盡公平。首先,農民工都是自願到都市務工,因為都市務工的收入高於留在農村;有些農民工到都市務工幾年,甚至能回鄉建個新房(鄉村物價遠低於都市)。其次,農民家庭有權承包土地,農民工自己不耕種,就把土地出租給願耕種的其他農民(土地集中擴大才適合機械化耕種),而農民工收取租金;土地的租金雖然不多,卻是都市居民沒有的。其三,農民工工資低於在地職工,不是因為身份差異,而是因為受教育少、不能幹和人生地不熟;筆者就認識農民工,初到都市時在工廠裡擔任低薪勞工,幾年後有了些在地人脈,就轉職金融業業務員,其工資方案與在地業務員相同。最後,大陸所得分配不平等的主要原因不是對農民工的剝削,而是沿海地區比內陸地區有天然的海運優勢(參見《大陸克服地理劣勢》),因此內陸的發展等於比沿海晚了二三十年。

雖然提出不少質疑,我還是肯定吳博士的努力和貢獻。尋租發展型國家確實是近年之前大陸經濟發展的主要特徵,往後則需另當別論了。美中不足的是,他對大陸政權的不喜歡似乎不自覺地影響了他的某些判斷力,使他對大陸剝削農民工的批評不盡公平。