殖民統治之「奠基」須知 十一之三──警察政治之前身〈含日式保甲制〉 | 郭譽孚

在當年殖民當局前述那樣糟蹋、蹂躪式的統治之下,任何正常人,怎能忍受呢?不要說是革命家所喜歡強調的「有壓迫的地方就有反抗」,心中的不服、不滿,在我先民心中總是會有的──尤其,當日本人侵凌了我鄉里親友之後。

最初的攘逐殺戮起始時,殖民者是否充分考慮過如何統治新領土?我們不知道;但是最早在「台灣事務局」中,確實有過不同的主張[1];不過,由於軍方所堅持的政策惡質、魯莽而招致失敗,顯然,雖曾經討論,也必須面對現實,在推出「台灣鴉片令」之此時,可說正開始重起爐灶。

就所知,此時他們提出的善後設計是乃木總督的三段警備制;它將整個島嶼按照地方安靖的程度,分別由軍隊、憲兵與警察來治理;希望隨著治安的安定,逐漸擴大警察的治理範圍;另方面,所謂「保甲制度」,也在此時被推出;明治維新下,熟讀中國歷史故事的日人,不難想到傳統中國社會中的保甲制度,更何況,前述他們自身社會曾長期擁有那類似我台保甲而遠為苛虐的「五人組」傳統。

這應該就是當年後藤長官對於我台治安構想的背景。

以下,是當年我島上警察政治建立的過程──

  • 殖民政府的建立──在虛假的爭論中

1895年6月13日,中央設立了主管新領土台灣的「台灣事務局」;6月17日,樺山總督在台北展開始政[2]〈東京派令中未明白指示應該「民政」或「軍政」,僅稱「應圖撫育人民,維持全島治安,使其安居,然亦須在軍令之下施行諸般政治,不可令人民生侮狎之心。」以及「深為信倚貴官之果決才能……開示左列大綱,其意專在使貴官於執行重任有所資助,並非對貴官有所掣肘」;因而,總督竟一直沒有宣示「軍政」或「民政」〉[3],推行他們認為重要的各項政策。

8月,因「殺戮攘逐政策」已正式推動,大本營決定在我島實行「軍政」;20日,高島副總督受命為南進軍指揮官,指揮近衛師團南下;9月,第二師團在乃木中將率領下抵基隆;奉派由枋寮登陸;10月22日,乃木入台南城。11月18日,總督向大本營報告「全台平定」。其實,並未平定。

這時出現了這虛假的爭論;那是軍方藉由台灣到處以自由民主人權為名,國的反抗秘密推出殺戮攘逐政策,破壞了馬關條約的兩年自由選擇國籍期限;但由於是祕密的與失敗的;以至於在沒有人認錯的情況下,就出現了這究竟應該「軍政優先」還是「民政優先」的爭論。

當時的史實是犯錯的樺山總督,這位當時的「台灣通」,在1895年11月,宣告「全島平定」;依照其前的法令,「全台鎮定」[4]就應該結束軍事體制,但是事實上,攘逐殺戮尚未完成,軍方為日本移民打算的秘密作為,難受部勒;另方面,我台人慘遭殺戮攘逐,自然在各地激起了護鄉愛土的決心;因而,東京雖欲結束軍事體制,卻不肯反省此前自身政策之錯誤,大談其「殖民地」或是「內地」,可說就是虛擬議題,轉移焦點的開始。

重要的是,南進軍行動時,9月10日,水野民政局長向總督曾提出關於「台灣人民處理方針」的建議案,請樺山裁決,其中主張參考英國殖民地的放任政策,不以放逐鎮撫為方針,但被總督以「需要慎重調查」為理由而擱置。該擱置成為其後「雲林大屠殺」所造成的關於台灣經營問題的重要批判點。

該年12月初,根據「全台平定」,水野奉命赴東京,為決定未來在台的統治方針,與內閣磋商──出身法制局的水野局長促使「管理」台灣總督府的拓殖務省草案誕生[5]了──這是1896年3月底,通過「六三法」,賦予臺灣總督一種委任立法大權,使其可頒布具法律效力之命令[6];與 4月1日,由軍政轉回「民政」與樺山總督下台的根源。

不過,雖宣布了轉為「民政」,但是由於新任桂總督並未真實專注民政,且很快離任,當時「除了文官中十之一、二者外,武官們殆皆誤信政府的方針在於排斥土民」[7],因而地方警備隊的專擅仍舊;我先民續遭荼毒。

就在這樣惡質的民政期間,我們島上出現了高野法官仗義卻被打壓的事件。是他強調了關於應該以警察治理的主張;那是所謂的──

「台灣的守備隊、憲兵隊,不僅掌握軍務本職的權力,而且行使純屬行政官的職務,甚至行使具有純粹而無上特權之裁判官、檢察官、司法警察等之職權,一任己意逮捕、裁斷,……多數良民未經司法機關的裁判即遭殺害……由於未甄別良否殺戮住民,使得台灣民心瓦壞之期迫在眉睫,若持續軍政統治,則全島民心皆以日本為敵……為了避免此一事態發生,必須整備足以防範陸軍專橫的制度,就中以明確區分軍政與民政的權限,各自嚴守,互不相侵……而當務之急是充實民政機關……執行對匪政策的,不該是軍隊,而應是警察……」[8]

1897年7月底,高野被上奏免職。8月,高野雖提出違憲的抗辯;獲得各方支援;乃木總督卻動用日警把高野驅逐。同月,內閣通過強調「民政」應該「緩治」的「台灣統治方針」,望藉確立該長期虛懸的「台灣統治方針」能有助於遏制時局的動盪,但內閣仍在該年底倒台。而接到該方針的乃木[9],四個多月後就離職了,沒有太明顯呼應的動作──當時他正忙著如何能把我台灣轉賣出去。

此段時間,東京的動盪是如此的影響了我們島內的情勢;這時是所謂「民政時期」,但武官總督並不特別「尊重」民政。1897年3月,民政部又爆發一串貪瀆案件;5月,乃木總督曾把民政局長從前所擁有的行政大權,透過頒布「地方官官制」而移轉到自己的手中;應該就是其明顯的例子。[10]

然後,島上的治安發展,逐漸轉出「警察政治」,那究竟是怎麼一回事──過去我台論者喜跟隨日人的說詞,強調「台灣是日本的第一個殖民地」與「統治者沒有經驗」之說;本研究認為我島先民有70萬人以上,在本期間被消失了,並且統治者當時的貪贓枉法,這都必須是「第二個」才能避免的「殖民經驗」嗎?使用這樣的說詞來混淆卸責,我們怎能接受;讓我們繼續試著由較細部的史實說起。。。

二、「軍政、民政」下的保良局、投訴箱

在本期間,軍政、民政,再到軍政的過程裡,日本學者最多只提出所謂「台灣住民放逐論」,強調攘逐殺戮政策是日軍面對我們先民出乎意料之外的強烈反抗,是在報復我先民的情況下出台的。

史實如何,我們前面已經論及;在那樣的史實之下,自然我台人對於殖民者的信賴感簡直完全破壞無遺,殖民者要如何才能維持社會的治安──地方治安是社會經濟發展的基礎,沒有治安,開展什麼事業都談不上。對此,我們篇幅有限,難以細數,僅能就其概要述之。

  • 保良局

是當年日據初期歡迎日軍入城的仕紳們,在日軍入城後向日軍提出的建議;當時的情況,在1895年7月中旬,台北縣知事接收到台北各堡以大稻埕李春生為代表人關於設立保良局的申請書,稱:「基於使上下情意相通,以使上無滯政,下無遁情,以防謠言之傳播,以圖良民之安篤之目的,……」[11];8月,改行「軍政」後,由總督府批試辦兩個月開始;在台北設立「保良總局」,經費由地方仕紳義捐解決;各堡相繼設立分局;至八月中,全縣各地分局共達20多處;9月,獲得陸軍局憲兵部長之建議表彰稱「功績實為不少」[12];總督也發下獎金嘉許之。

至10月試辦期限已到,代表人李春生再呈報請定該局之存廢;但台北縣知事竟建議趁其「基礎尚未穩固之際,希望採取斷然廢止之處置」[13]。但民政局以「事關總督府威信」以及「探知民間機密之方便」而反對廢止,但僅能表示「分局之存廢由地方便宜處理」[14],顯示其無力指揮。

此外,其時在新竹支廳屬下的保良局運作,據稱因官方認為其成績不佳,該地的保良局也有被取消的情況。

另,該總局最高會辦為李春生;1896年,因獲得勳六等之辜顯榮自東京歸台北,決定總局增加會長一人,由辜氏充任。至該年4月,由於總督府已開始民政,各地開設民政官衙;總局與各地分局開始廢止,至6月中,全台保良局全部廢止。

  • 投訴箱

這是桂總督時所開設;1896年8月,正是雲林大屠殺事件震動東京,而六月桂總督初接大任,面對各方批判,全無頭緒;此時是「民政」期間,總督府在法院外,設置投訴箱,上面告示為「開闢申訴之途,乃為庶民除暴安良之舉」[15]。史稱當時「投入之訴狀每日不知若干件」,但是,就所知,桂總督時期,真正在台時間,不過十天而已;各訴狀之作用,實在可疑。

不過,我們看桂的後任乃木總督,則確實曾經接受了這些民間的訴狀──據說他親自管理著投訴箱的鑰匙;而因此他頗接受了一些申訴,還曾公開表示,將清除「官匪」;他與當時堅持整肅官箴而著名的高野法官的作為,引起了震動東京的軒然大波。不過,乃木最後卻在其自身所造成的巨大衝擊中,並未能充分堅持自身的認知,以致於不只是在1898年1月,宣布廢止該投訴箱制度,卻只能為後人留下日人所謂的「洩私憤、誣他人者亦多,因皆予採納檢舉,累及當局有司者不少」[16]的自飾之詞;到10月,並親手把「罷免令」交給高野法官。

  • 由「聯庄保甲制」到日式保甲制度

我們都知道,傳統中國社會中有名為「保甲」的地方組織;它不僅是地方基層的行政單位,並且對於社會有互助與自衛的功能;清代我島上通常在城市以「聯境規約」,在村落則以「聯庄規約」組織之;只是其社會組織隨著國家政經發展的興衰,其功能也相對地受到影響。

日本以先進國家的地位入據我島時,正是清廷衰弱之際;但是由於其入侵的「攘逐殺戮政策」,太過惡質,導致我先民紛紛地以義軍的方式,強烈抵抗。這些義軍之起與我傳統的這種社會基層組織,當然有相當的關係。

  • 聯庄保甲制

就是當時我島上傳統的社會基層保甲組織之一種;平時保甲重視互助關係,動盪時保甲重視防衛機能;通常較重平時的理想狀態──

「夫保甲之制,所以衛民;使之相安而無事。然而,民不能永安也,水旱之不時,疫癘之間作,鰥寡孤獨之無告,則必為之盡心力,先事而防之,後事而循之,而後得遂其生。是故建義倉以平之,開醫局以治之,設養濟以卹之,而後可以收鄉治之實;而後可以為治國平天下之道。」[17]

乃木總督面對「雲林大屠殺」後各地反日「匪徒」紛起的局面,在1896年11月前後,於雲林地方推出了絕無社會互助福利意義、只有「自治警察」作用的該「聯庄保甲制」;當時地方警備力量不足,在日警的指揮下,集合了當地63庄的庄長,以全村或全庄之連坐法,脅迫我先民,共同抵抗「匪患」[18]

事態稍平後,總督府內務部長古庄曾奉命南來巡視受災亂離地區,並展開賑災;由於天皇與皇后的災後慰問金與總督府建物補償金,平均每戶可得五元左右;對於當時我先民之處境,可說不無微補,因而,該組織的推出似乎可說頗見成果。

但是該制度之正式推出要到兒玉時代的1898年;該制的推出,日人有指為我台著名順民辜顯榮的獻策;那是真的嗎?

作為日本歷史文化的研究者,個人是頗為懷疑的;當年日人大多深受漢學影響,中國史是日本士人所必讀;對於我島上有著這樣的傳統組織存在,自然不難知曉;嚴保甲而靖地方,應該沒有很難懂的道理,何必等待我台人提出?更何況,日人本身社會傳統中有著名的「五人組」的宰制設計,長期深入而有效地監控著他們的社會──該制在日本要直到1888年才被撤廢──那就是我們下面要談到的。

  • 日式的保甲制度

若自日本德川幕府以來,它有兩百多年歷史的傳統;若自豐臣秀吉以來,則它更有近三百年的傳統。

豐臣秀吉時代他曾經通令全國,命武士五人為一組,庶民以十人為一組;開始了大和民族統治者強烈控制其社會內部的傳統;可能與日本武士道文化輕蔑生死有關;除了其連坐的規定極為殘酷外,其工役也特別沉重;日本學者曾經如此自述其殘酷──

「領主方面也利用這種結合作為繳納租稅的連帶責任團體,在刑罰上也讓一鄉一村負擔連帶責任。……在饑荒等痛苦時期,只因孩子偷了別人的糧食而一家全部被處死,像這樣嚴重刑罰的事例,也有被記錄下來,由此可看出共同生活體的嚴格處。」[19]

其史書中則如此描述「日式的保甲」──

「課役,種類繁多:如宮殿、城池、橋、路及堤防的築造和修建,驛馬等等,徵收所需費用──或繳米金,或使役人民,總稱『課役』。農民還有的負擔,是『助鄉役』。它指在驛站補充的人馬,由附近各村負擔。……經常的稱『定鄉役』,臨時的稱『大助鄉』……德川家康對農民的統治方針:『不可餓死』,在這裡赤裸裸地表現出來。」[20]

相對的,由前述「台灣通史」中所及,與清代對於我「聯庄保甲」的描述,所稱「為政之道,以官治民難,以民治民易。聯甲法行,民自清理,固易易也。況聯甲不分漳泉,不分閩粵,可以息分類之禍。予於建陽縣行之而效,今鹿港街行之亦效。」[21],則全無他們「五人組」那種肅殺之氛圍。

因而,日本學者常故意強調其在我島上實行的是傳統的保甲制度,本研究認為我們不應該接受該觀點;那簡直是一種故意讓「啞狗壓死囝兒」的惡毒設計──尤其,當我讀到當年著名的後藤長官,正式推出該制時,居然曾經在東京記者會上,如此公開地談話時──

「……自制定新法有名的王安石以來,支那的官吏和儒者就議論頗多,且有許多書籍,其中雖然有嘗試實施者,但並沒有完全實施。……既然民間熟知『保甲』這個名稱,何不利用呢?只要多費時日,實施決不難。這就是當時採用保甲制度的理由。」[22]

我們必須憤怒地堅持,該惡質、長期如利刃般懸在我先民頭上的日式保甲制度,不是我們社會固有的傳統。

我不是尊貴的學界中人,但我要呼籲學界,絕對不應該接受這種惡毒的擺佈──那是我先民在日據五十年中,時常沉痛呼籲殖民者應該及早廢止這種當年只實施於我先民的苛虐制度!

然而,歷史的發展是無情的,甚至是殘酷的;這樣的「日式保甲制度」,整個的就這樣逼近且籠罩了我們的社會,後來成為殖民者在其所謂的「民政」中,宰制我們先民的重要工具。

[1] 在「台灣事務局」中,基本的兩個對立的觀點就是把新附地當作「領土」或是「殖民地」?因而,也涉及應該設立「文官」總督或是「武官」總督的問題。

[2]先此,5月10日,戰前曾經多次來台探索我島情報的海軍中將樺山資紀升任大將,並派任台灣總督;更早,則在馬關條約簽訂之後,4月底之前,司法省的兩位外籍顧問就分別交出了對於台灣統治的法制建議,法籍顧問推薦英國殖民制度更為成功;從此英籍顧問柯氏的意見頗受重視,提出的意見頗多,相對的,法籍顧問就沒有提議了。

[3] 該訓令可參見於「日據時期之台灣殖民地法制與殖民統治」,黃靜嘉著,社會科學叢書,頁64。也可見於「台灣抗日運動史」,〈一〉,海峽學術,頁43。在黃書中,稱「始政」之後就進入「軍政時期」,但是由史實上看,在8月,正式增兵南下之前,並未進入軍事體制,即,警察未轉為陸軍雇員的身分。故本研究不接受黃說。

[4] 根據1895年八月頒布的「台灣總督府條例」〈陸達第70號〉,其中規定「至台灣全島鎮定為止。」,此期間為軍事官衙。此前,總督府下分設民政局、海軍局、陸軍局;此後,總督府下設參謀長,所有事務由幕僚長統籌

[5]雖然樺山總督不滿,曾在1月18日後,多次向水野發出「內訓」,要求改動該草案,但是並未能挽回。而直到1896年1月10日,首相伊藤還在帝國議會中表示「既為領土,應盡力移植我人民,以謀將來之發展。」,顯示攘逐政策應仍在推動中。

[6]它規定總督有緊急命令權,該命令可以不經總督府評議會議決;但是一般律令必須經評議會議決通過,但是,該評議會的組成,全都是總督的僚屬,且只有總督有發議權,故稱其為一種委任立法權;也因此,往後台灣總督所下的命令,都名為「律令」,具有法律條文的地位。

[7] 當時台灣高野法官對於當時的認知。個人以為合理,故引用之。轉引自「1897年台灣高等法院長高野孟矩罷職事件」,小林道彥著,鄭天凱譯,台灣風物四十七卷二期,頁140~141。

[8] 「雲林地方巡視後之台灣統治之意見書」,松方正義文書,書類之部;R_27。轉引自小林道彥著,「1897年台灣高等法院長高野孟矩罷職事件」,刊於「台灣風物」四十七卷二期,頁142~143。

[9] 很有趣的,這「台灣統治方針」的資料,在官書「台灣治績誌」中沒有正式見到;但是在該書的關於乃木總督的「施政方針」專題末,有一段引述,指1934年發現乃木遺物中有一篇「關於台灣總督乃木將軍統治之意見書」與我們今日所見當年松方內閣通過的「台灣統治方針」頗類,由於當年的研究者考究該資料的字跡為乃木的字跡,因而列為乃木的觀點而附於該專題之末。如此重要的資料竟然不見於總督府之檔案,或許正可讓我們想見當年日據台灣統治之顢頇,我先民之悲劇之所由來,李鴻章真是太無知了。

[10] 該年公布的「地方官官制」,規定地方首長乃直屬於台灣總督。曾被稱為「總督獨裁政治」的開始。

[11] 「台灣抗日運動史〈二〉」,海峽學術,頁250~251。

[12] 「台灣抗日運動史〈二〉」,海峽學術,頁254。

[13] 「台灣抗日運動史〈二〉」,海峽學術,頁255。何以如此,值得探究;或因認為貫徹攘逐殺戮政策,所謂「保良局」的地方組織,未來怕只可能礙其大展手腳而已。

[14] 同前註。

[15] 「台灣抗日運動史〈二〉」,海峽學術,頁263。

[16] 同前書,頁264。

[17] 「台灣通史」,「鄉治志」,連橫著;中華叢書委員會1955年出版,頁433。此外,還有「……凡子弟為非,父兄同罪;當綢繆於未雨,期任卹之可風……各社家道殷實者,公議按捐地畝若干。各家分收近支族中貧苦孤獨子姪若干人,或借給糧食,傭工出力,按年抵扣;或支付銅錢,小本營生,餘利歸還;或祠堂公提生息,或本社捐置贍田,幼而慧者設義塾,以免遊閒,壯而鈍者習技勇,以防奸宄。如怙惡不悛,公請族長責懲逐出,本支聯名送官究處,不准回社,如改過自新,或保送衙門,充當壯勇」「此法一行,則各社貧者有以自養,皆自保其社,不但不通賊,亦不復出而為外盜矣。姚前任內,各社遵行,立見安謐。」之類。亦可見於同書;頁431。

[18]  1896年9月,在嘉義、雲林間,設置聯莊自衛團,使之隸屬於員警為其補助機構。同年10月下旬在台中縣〈當時的台中縣含雲林〉訂出自衛團組織標準;要求「各莊或部落,有受匪徒侵害之虞者,務設自衛組合……該組合內,不論老幼男女,概應連帶負責。」;11月,乃木總督確立其壯丁團設立標準;可見於「日據下之台政」,第一冊,頁316、337。

[19] 「為什麼日本的治安那麼好」,上村千一郎著,福祿壽興業股份有限公司印行,頁128。

[20] 「日本史」(四),鄭學稼著,黎明文化事業公司印行,頁149。

[21] 「問俗錄」,省文獻會,頁87。

[22] 「台灣抗日運動史」,第二冊,海峽學術出版社,頁316。

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