中國大陸的中央集權和地方分權 | 郭譽申

一般都說中國自秦始皇起就中央集權,現代的中國大陸還是中央集權嗎?首先要釐清中央集權的意思,當我們說古代中國是中央集權,意在區別於貴族、諸侯分封的制度,中國自古由中央派遣官員治理地方,官員不像貴族、諸侯能世襲、自主,因此被稱為中央集權,以此角度看,現代中國仍然是中央集權,地方的主要官員都是由中央派任。

現代已少有貴族、諸侯,中央集權的意思變得比較模糊,大家在乎的不是由官員治理地方,而是中央對地方的控制程度,現代中國的中央有高度掌控地方的施政嗎?中央集權讓人們容易以為省級和地方政府都會完全遵守中央的政策和決定,其實不然。當北京中央宣佈新政策或決定時,各省政府一般都會和中央協商政策的調整,以適應各省不同的情況,及追求各自不同的目標和利益,而各省的領導人,省級的黨委書記,具有部長級的位階,有相當大的自主權力。換句話說,中國實質上有充分的地方分權,這符合中國傳統所謂的「天高皇帝遠」和「上有政策、下有對策」。

省級和地方政府有相當大的自主權力,對中央施政有利,因為可以讓各省實驗不同的經濟模式,一些省分採用完全的市場經濟,另外一些省分則較多仰賴國營企業。例如浙江溫州早在1980年代初,中國大陸其他地方還實行計畫經濟時,當地政府就鼓勵支持私人經濟活動,抗拒來自北京的批評,溫州如今的私人企業佔比高達75%,對比之下,東北遼寧省的國營企業則佔比75%,私人部門只佔比25%。

地方政府不只在內政上有相當大的自主權,有時甚至在對外國的關係上也與中央政府不同調,雲南省和緬甸的關係就是一例。雲南和緬甸之間已開通由雲南省政府所提出的原油和天然氣管道,雲南企業界大筆投資緬甸,並與緬甸少數民族和對抗政府的叛軍有個人、種族和經濟關係,另一方面,北京中央則希望與緬甸政府保持良好關係,緬甸政府希望北京強迫雲南停止對叛亂族群的支持,但是雲南仍相當程度我行我素、不受約束。

在中國大陸,中央與地方的權力關係是動態的,双方隨時在拉鋸調整之中。1980年代主要實行「放權讓利」,地方政府在經濟事務上獲得更大自由,1994年之後,中央政府認為地方自由太大,開始採取一些收回權力的改革,例如稅制改革把徵稅納為中央決定的政策,而非各省的規定。

國家政體的分類一般分為單一制和聯邦制,表面上看中國屬於單一制,即中央集權制,但實際上地方卻有很大自主性,即所謂的地方分權,中國極為龐大,各地的差異也大,地方分權是必需的。中國能既中央集權又地方分權,是因為中國實行「黨政合一」的政治體制,中央和地方官員都屬共產黨,因而易於動態協商合作。這在多黨體制是難以做到的,中央和地方可能屬不同政黨,其關係和權限必須在憲法中明定以免爭執,就成了聯邦制。

中國屬於單一制,卻有許多聯邦制的分權特徵,顯示單一制和聯邦制的二分法是不充分、過分簡化的。有些人認為中國龐大,應該改實行聯邦制,這樣的說法忽略了中國地方分權之實,而只拘泥於聯邦制之名,實在沒有必要。

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