世界變局中涉台的國際環境 | 孫若怡

自今年開春以來,無論在中東、南亞、東南亞或東北亞的國際環境,都發生了極大的變化;相對而言,這些變化亦使中國周邊的整體環境,趨向較為緩和安定的方向發展。自蔡英文就任總統以來,因其拒不承認「九二共識」,造成外交空間的不斷壓縮,邦交國也不斷減少。另一方面,由於川普政府欲打「台灣牌」以制衡中國,加之島內台獨勢力也欲援引外力以壯聲勢,致使台灣問題愈發顯得嚴重而危機重重。(本文寫於2018年5月)

熱點地區局勢的回顧

和中國周邊與「一帶一路」倡議發展最具相關之地,主要包含了南亞、東南亞、東北亞與中東地區,而近半年來區域內相關國家與中國友好關係的開展,多有實質性的突破,這無形中也進一步壓縮了台灣的外交空間。

南亞與印度

印度是南亞次大陸的大國,長期以來視印度洋為自家的內湖,也把中國的崛起當成一個較量的對手。自莫迪(Narendra Modi)出任總理以來,不但對中國提出的「一帶一路」倡議極其冷漠,更一頭栽進美國懷抱甘為馬前卒,對中國採取直接對抗的態度。中國貸款在巴基斯坦修建瓜達爾深水港、在斯里蘭卡建造漢班托特港、在孟加拉建造集裝箱碼頭、在緬甸投資開發港口並興建加油設施等工程,都被誤認為是中方「珍珠項煉」戰略的一部分,目的在包抄印度,制衡其在地區的影響力,會對印度的軍事和經濟形成直接威脅。2017年6月18日至8月28日,因修築道路問題,最終導致中、印雙方的邊防部隊,在洞朗地區進行了長達2個多月的軍事對峙,情況之嚴峻由此可見。在美國的主導下,印度又與日本、澳大利亞、越南與韓國等國共組「印太聯盟」,意欲對中國進行C型圍堵。

另一方面,中印兩國的貿易額接近千億美元,印度對中國的貿易赤字則高達近500億美元之多,莫迪一直想在任內重振經濟改變這種局面,故而希望中國在印度設立工業園,並鼓勵中國公司到印度投資。尤其重要的是「動朗事件」和平落幕後,不久印度突然傳出受到致死率高達75%的「尼巴病毒攻擊」事件;4月27日,莫迪總理突然訪華,在武漢東湖畔林蔭道與習總書記漫步,並進行了友好而懇切的交談。隨後,在印太聯合軍事演習中,印度以沒有邀請澳大利亞的方式,向中表達了善意。6月9-10日,莫迪對華進行第五次訪問,參加在青島舉行的上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議;印度也正式加入了「上合組織」,象徵了中、印關係的回暖。

東南亞與東盟

2002年11月4日,在金邊舉行的中國與東盟領導人會議期間,中國與東盟各國外長及外長代表簽署了《南海各方行為宣言》(簡稱《宣言》)。《宣言》確認中國與東盟致力於加强睦鄰互信伙伴關係,共同维護南海地區的和平與稳定;《宣言》亦强調通過友好協商和談判,以和平方式解決南海有關爭議。在争議解決之前,各方均承諾保持克制,不採取使争議複雜化和擴大化的行動,并本着合作与諒解的精神,尋求建立相互信任的途徑,開展包括海洋環保、搜尋與求助、打擊跨國犯罪等合作事項。

《宣言》是中國與東盟國家共同簽署的一份重要的政治文件,體現了各方致力於维護南海稳定、增進互信和推進合作的政治意愿。自《宣言》簽署以来,中國和東盟國家一道遵循其宗旨和原則,保持密切溝通、積極探討合作,在大家的共同努力下,南海局勢趨穩降溫,不斷展現良好積極態勢。

6月27日,中方將在長沙市與東盟國家舉行落實《南海各方行為宣言》第15次高官會;外交部副部長孔鉉佑和東盟各國外交部高官將出席會議。此前,還會先舉行落實《宣言》第24次聯合工作組的會議;中方將與東盟國家,繼續就落實《宣言》、推進海上務實合作以及「南海行為準則」磋商等有關問題,深入交換意見。

中東地區

自2011年俄羅斯派兵參與打擊恐怖分子「伊斯蘭國」( IS )後,敘利亞的局勢得到極大的緩解。特別是在去年3月,俄、敘聯軍完勝收復首都大馬士革附近的東古塔區的戰事後,不但有效地打通完整的西部交通幹線,樹立了日後能北取伊德利卜省、南攻敘、黎邊境極端組織努斯拉陣線( HTS )基地的優勢,敘利亞政府也已收復了80%的失地。阿賽德總統如今一心著眼的是如何重建他的國家,俄羅斯也已穩固確立了其在中東的據點。

5月8日,美國正式宣布退出「伊核協議」;隨即熱戰與重壓由敘利亞轉移至伊朗。伊朗擁有研發核武的能力,始終是以色列的心頭之患,意必去之而後快;套句內塔尼亞胡總理的話說,就是我們「必將把它扼殺在搖籃之內」。

早在4月28日,美國國務卿蓬佩奧訪問沙烏地阿拉伯,據悉就在爭取該國對伊朗戰爭時的配合與支持;29日,他到以色列與內塔尼亞胡共商「阻止伊朗」的大計,並表達支持以色列對伊所進行的越境打擊。

根據美國《防務新聞》網站引述敘國軍方的消息,僅在宣布退出「協議」數分鐘後,以色列便開始了新一輪的軍事行動,除向敘利亞軍事陣地發射了數十枚各型飛彈外,以國戰機並空襲了大馬士革南方的空軍基地。9日,隸屬於伊朗革命衛隊海外部隊的「聖城軍」,自敘境內對以色列侵占的戈蘭高地,發射了20餘枚火箭彈,致使該地區一片火海,警告以方不要挑釁。10日,以軍再次出動包括F-15與 F-16在內的28架戰機,自戈蘭高地、約旦以及黎巴嫩等方向圍攻,戰機轟炸了伊朗位於敘境內的數十個基地,造成伊朗方面重大的毀損。與此同時,美國亦將艦隊調集在波斯灣與霍姆茲海峽,意圖封鎖伊朗的海陸進出,一旦石油無法順利出口,短時間內伊朗經濟必受重創,油價也必將飛漲;雙方大戰似有一觸即發之勢。

5月9日,美國要求英、法、德三國,於二周內撤出所有在伊朗的工廠、資金與人員,各國企業亦須在90天內自伊朗撤出,以便對伊施加嚴厲的經濟制裁。然而,由於美國的制裁影響到了歐洲國家高達數百億歐元的損失,英、德、法諸國一致反對退出「伊核協議」,致使西方盟友與美國漸行漸遠。

5月10日,就在伊朗情況最為危急之際,其外長札里夫兼程赴華會見外交部長王毅,長期以來中國不但是伊朗友好的經濟夥伴也是戰略夥伴。中國外交部也明確的表明:將堅守伊核協議的內容,與伊朗開展經貿交流。而當日一趟由「臨河—德黑蘭」的中歐班列,滿裝一千噸的葵花子油,自內蒙出發遠赴德黑蘭。中國不但以經濟貿易行動表達了對伊朗的支持,在軍事上也同意向伊出售30架外銷型殲31戰鬥機;該款戰鬥機屬於中國的五代戰機,是美國F-22隱形戰鬥機的剋星,能在戰場上對以色列的制空能力形成戰略平衡。

自5月以來,伊、以與伊、美雖然仍緊張對峙,但局勢似乎也已得到進一步的制衡與緩解,中東地區一時還看不到生死對決的熱戰。

東北亞與朝鮮

長期以來,主張「雙暫停」」(美國停止軍演,北韓停止核試驗)及「雙軌並行」(北韓無核化與美朝關係正常化和建立朝鮮半島和平機制),始終是中國處理朝鮮半島問題的基本方針,很長一段時間裡中方亦積極投身致力於「六方會談」的推動。然而,由於平壤當局多次試射導彈並進行核試驗,使得東北亞局勢緊繃,將朝鮮半島再次推向戰爭邊緣。不過,如此一觸即發的情勢在2018年露出曙光,兩韓關係在2月9日平昌冬奧後明顯回溫;金正恩胞妹金與正不但在開幕式會場,與文在寅握手致意,更捎來金正恩「邀請文在寅出訪北韓」親筆信,而這也為南北韓史上第3次首腦會議開啟了契機。

3月5日,文在寅政府派出南韓特使團,展開為期2天的平壤訪問行程,金正恩不但接見南韓國家安保室長鄭義溶為首的代表團,更設晚宴招待,席間還達成包括雙邊舉辦第3次南北韓峰會、平壤當局不再核試、發射飛彈以及無核化等多項共識。4月,美朝首腦之間為會面一事雖生波折,終在金正恩與文在寅二人,於板門店南韓一側的相互擁抱後迎刃而解。

全球矚目的「川金會」於6月12日,在新加坡完美落幕,兩國領導人簽署《聯合聲明》。川普(Donald Trump)承諾為北韓提供安全保證,金正恩也重申堅定不移的朝鮮半島完全無核化的承諾,並將建立新型美朝關係,合作在朝鮮半島建立長久穩定的和平機制。川普在會後記者會宣布將暫停美韓軍演,為未來朝鮮半島構建和平的願景,雖然各方對川金會簽署的聯合聲明持有不同看法,但可以肯定的是「川金會」對美朝關係,乃至整個朝鮮半島甚至東北亞的區域安全,至少是一個良好的開端。

中國讚揚「川金會」,稱之為歷史性峰會。外長王毅說,兩位領導人「能坐在一起進行平等對話,本身就有重大積極意義,是在創造新的歷史。」他同時重申:北京呼籲全面棄核,以解決朝鮮半島的緊張態勢。

有報導聲稱「川金會」是美朝之間的事,與中國無關,似乎意味著中國將被邊緣化,但事實則不然。

在「川金會」未成行之前,金正恩先後兩次訪華,與習近平主席見面。3月25日至27日,金正恩搭乘專列秘密訪問北京;5月7至8日,相隔僅40多天後,更是「閃電」抵達遼寧省大連再度訪問中國。根據報導,金正恩表示:「如果南韓與美國善意回應我們所做的努力,營造和平穩定的氛圍,為實現和平採取階段性、同步的措施,那麼朝鮮半島無核化問題是能夠得到解決的。在這一進程中,我們希望同中方加強戰略溝通,共同維護協商對話勢頭和半島和平穩定。」習近平也指出,金正恩在短時間內兩度訪華,體現他與北韓勞動黨中央,高度重視中朝關係及兩國的戰略溝通。

「川金會」期間,金正恩乘坐中國國航專機前赴新加坡;觀察此次美朝《聯合聲明》內容,又與中國提出的「雙暫停」及「雙軌並行」倡議,非常相近。6月19日至20日,金正恩更三度訪問中國,向習近平通報「川金會」情況,在在都顯示了中國在半島問題上具有舉足輕重的影響力,現在如此未來仍會如此。

面對中朝關係的密切,美國聲稱要對朝鮮經濟制裁延長一年;但這一切無礙朝鮮半島追求統一和平發展的態勢,中、俄、朝、韓四方也已為對接一帶一路,期盼著東北亞大平原區的開發而積極努力著。

台灣當局的外交困境

2016年5月20日,蔡英文自上任總統以來,因其不承認「九二共識」,致使兩岸關係急轉直下。世界衛生大會明白告知台灣:「無法以觀察員身份邀請出席」,加上斐濟裁撤駐台代表處和大陸不出席2017年台北世大運,彰顯出因兩岸關係的惡化,所帶動台灣外交關係的窘境。2016年,蔡英文出席巴拿馬運河拓寬工程竣工啟用典禮,參觀時簽名是署名President of Taiwan(ROC),意為「台灣總統」,當時還被立委蔣萬安批評,署名應該寫正式國名「中華民國」,不應該寫台灣。此舉除引人側目外,尤其彰顯了她內心的真實想法與作為。

與台灣維持關係的邦交國,大多向「錢」看,台灣一直都是猶如冤大頭,一個被利用的對象而已。自蔡英文執政開始至今,已先後有西非的聖多美普林西比(2016)、中美洲的巴拿馬(2017)、拉丁美洲的多明尼加(2018)等三個國家,與台灣斷絕外交關係;目前台灣只剩下19個邦交國,分別是吉里巴斯、馬紹爾群島、諾魯共和國、帛琉共和國、所羅門群島、吐瓦魯國、布吉納法索、史瓦濟蘭、教廷(梵諦岡)、貝里斯、薩爾瓦多、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、尼加拉瓜、巴拉圭、聖克里斯多福及尼維斯、聖露西亞及聖文森,大多屬於小國或開發中國家。

涉台問題中的美國因素

由於國共內戰的關係,1949年後台灣與大陸分屬兩個不同政權統治的區域。1979年1月1日,中華人民共和國與美利堅合眾國,正式建立外交關係;在此前後並與美國政府簽署了《上海公報 1972.2.28》、《中美建交公報 1979.1.1》和《八一七公報 1982.8.17》三個外交公報,史稱「中美三個聯合公報」。這不但是中美在冷戰時期開啟對話和關係正常化的重要依據,也是美國政府基於「一個中國政策」處理兩岸關係的政治基礎;歷任總統大多僅守法理依規而行。

川普自上任以來,處處以美國優先作為其對外施政的準則。為了遏制中國的崛起,除了開展貿易戰外,在安全與戰略問題上,展現了對華步步緊逼的態勢。打「台灣牌」就成為他最好利用的籌碼,一連串的立法行動與作為,不但不斷蠶食了中美關係「一個中國原則」的政治基礎,華盛頓更正在扮演著破壞台海穩定的主角,為彼此的交往與台灣的未來,造成諸多的不確定性。

一、《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)

2016年9月,美國眾議院及美國參議院於分別提出、2017年1月及5月重新提出,如今已獲參眾兩院通過;2018年3月16日,川普總統並簽署生效的一法條。

《台灣旅行法》的眾議院版本內容規定,美國在政策上應該允許所有層級的美國官員前往台灣政府,並與對應的台灣政府官員會面;允許台灣政府官員進入美國,並在適當的尊重條件與美國官員——包括國務院、國防部以及其他內閣機構官員會面;鼓勵駐美國臺北經濟文化代表處及任何台灣政府於美國成立的機構,在美國進行正式活動,並讓美國國會成員、聯邦及各州政府官員、台灣政府高層官員參與其中,而不再受到限制。參議院版本則大致與眾議院版本相似,但明確授權美國政府所有層級官員,包括內閣級國家安全官員、軍官和其他行政部門官員,可前往台灣與對應的人員會面。

17日深夜,在總統川普簽署《台灣旅行法》後,中華人民共和國外交部發言人陸慷在答記者時表示:「我們對美方簽署《與台灣交往法案》表示堅決反對,並已向美方提出嚴正交涉。正如中方多次指出的,該案有關條款儘管沒有法律約束力,但它嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定,向『台獨』分裂勢力發出了嚴重錯誤信號。我們對此堅決反對。中方敦促美方糾正錯誤,停止美台官方往來和提升實質關係,慎重妥善處理涉台問題,以免對中美關係和台海地區和平穩定造成嚴重損害」。同日深夜,中華人民共和國國防部新聞發言人吳謙就美方簽署《與台灣交往法案》發表談話,指出中國軍隊對此堅決反對。國台辦發言人安峰山則表示,《台灣旅行法》雖不具法律約束力,但嚴重違反一中原則及中美三個聯合公報規定,向台獨分裂勢力發出錯誤信號,給兩岸關係造成嚴重衝擊,並正告台灣政府,「挾洋自重」必將引火燒身。

在美國聯邦參議院亞太小組6月15日通過《台灣旅行法》後,前中華民國副總統呂秀蓮則表達歡迎與感謝,並指此為「遲來的正義」。當美國眾議院通過草案後,蔡英文除在推特上表示感謝支持台灣的民主及政府外,亦強調法案將更有助於強化台美關係。

二、《國防授權法案》

2018年5月4日,美國首先通過眾議院版的法案,雖說沒有強制性效力,卻也羅列了加強美台關係的文字,對美國政策的走向具有指導性意見。

三、《2019財政年度國防授權法案》(FY2018NDAA)

2018年6月18日,美國參議院軍事委員會以85:10的多數,通過預算高達7160億美元的《2019財政年度國防授權法案》。該法案涉台部分列於1243號「參議院關於台灣意見」條款內,法案中要求美國國防部研擬台美兩地軍艦相互訪問與靠泊的可行性;支持美軍參與台灣地區之「漢光演習」等軍事活動。

蔡英文當局的發言人林鶴鳴還特別以「台灣將與美方討論強化美台之間的安全合作」,作為回應。中國駐美公使李克新對美國國會議員表示,台美軍艦互訪違反中共的「反分裂國家法」,也嚴重違背美國與中共簽訂的建交公報精神,因此「當美國軍艦抵達高雄港之日,就是武力解放台灣之時」。

四、《承認台灣為主權獨立的國家》

議案   6月20日,美國聯邦眾議員達納‧羅拉巴克爾提出《承認台灣為主權獨立的國家》議案,呼籲美政府應恢復與台灣的正式外交關係。該眾議員為美國國會親台獨組織「台灣連線」的發起人之一,對推動涉台提案、干涉兩岸關係等事項上著墨甚深。該案雖然尚屬於國會立法程序,有待總統的同意與簽署,但顯現了美國友好台獨組織勢力的抬頭;台灣當局對此一法案的提出,則以「非常感謝」予以回應。

6月12日,美國在台協會(AIT)台北新館在內湖落成,它與大直國防部只有數街之隔;加上位於陽明山的國安局、芝山岩的軍情局,以及國防部衡山指揮所,這些重要軍事與情報單位都相距不遠,似乎也透露台美合作重心已轉至國安、軍事和情報。

最近親綠營國防智庫內部,有人建議政府考慮以「人道救援」的名義,將太平島一部分租借給美軍使用,可在太平島增設反艦飛彈、防空飛彈和雷達站等軍事設備,以達到制衡中國的目的。進一步在台灣艦艇上,裝設「Link 16」(美軍戰術通信鏈路)軟體,以便台美軍方,在平時執行聯合作戰訓練或戰時直接開啟使用。另外,綠營決策人士還建議,海軍可考慮調整原來建軍期程,將台船公司承包的國造兩棲船塢運輸艦(LPD),列為優先建造項目;這種在戰線後方提供空中與水面支援的軍艦,若能更快加入海軍,可望加強台灣的海軍武力。雖然上述建議能否形成政策,仍有變數,但都為兩岸的穩定埋下極大的隱患。

短期內而言,綜合各方看法,台海至少還有3顆未爆彈,有待觀察。

8月,蔡英文出訪巴拉圭要過境美國,出訪友邦原是稀鬆平常的安排,但美方是否會讓蔡英文過境,以及過境期間會與美方什麼層級官員會面,就是問題的關鍵。如果小英出訪巴拉圭,華盛頓不僅同意讓她過境,甚至安排高於過去中華民國總統過境的接待規格和會面層級,勢必引來北京極大的反彈。其次,是美軍艦未來能否穿越台灣海峽。據美國智庫研究宣稱:台灣海峽是公海,美國有航行與飛越自由,美國可以派軍艦通過。《路透社》亦曾引述美方人士說法稱:為遏止大陸試圖改變區域現狀的作法,美軍考慮派軍艦穿越台海,殺殺解放軍銳氣。消息一出引發北京方面的極大不滿,更有大陸官媒直嗆,美軍艦最好離台海遠一點,並提醒台灣當局小心引火上身。第三,今年4月6日,以李登輝為首聯絡了一票台獨人物與組織,在高雄組成「喜樂島聯盟」,聲稱要於2019年4月6日,舉行台灣獨立公投。此一行動,直接牴觸違反了大陸的「反分裂法」,是否會因此而觸發武力統一的戰爭,金燦榮教授表達了十分擔憂的想法。

2017年12月10日與2018年1月19日,美國先後出版了《國家安全戰略報告》和《國防戰略概要》兩份文件,這都是事關國家安全的戰略性研究報告。文中指出:中俄兩國為美國主導秩序的修正者,朝鮮與伊朗更是地區穩定秩序的挑戰者。因此,美國必須全面提升海、陸、空以及網絡等各方面的競爭力,以確保自身已不斷被迫近的優勢。由於美國已把中國當成戰略對手,故而針對中國核心利益的挑釁事件也愈來愈頻繁,其目的在強化對華施壓與震懾。「台灣牌」既好用又打來順手,偏偏台灣當局裡外配合。台灣問題一如南海問題是中國核心利益的底線,「一個中國政策」處理兩岸關係的政治基礎,容不得妥協與退讓;和平決不會由妥協而得到,我們應該要有走向攤牌的心理與務實準備。在「川金會」成功召開,美朝關係迎來歷史破冰後,未來美中恐因台灣問題而正面交鋒,台海局勢只怕更加凶險。

***作者 孫若怡,海峽評論編委、撰稿;前稻江科技管理學院校長、學術副校長,中興大學歷史系所主任兼所長;95課綱審查委員;98課綱與101課綱編修委員;馬英九總統任期內《十二年國民義務教育社會領域歷史科課綱》召集人。

 

 

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com 標誌

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 /  變更 )

Google photo

您的留言將使用 Google 帳號。 登出 /  變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 /  變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 /  變更 )

連結到 %s